学习二十大精神丨张力：完善工伤保险政策，为灵活就业人员系上“安全带”

张力
全国政协委员、四川省人民政府参事、民盟省委原副主委

  习近平总书记在刚刚召开的中国共产党第二十次全国代表大会报告中指出，“就业是最基本的民生。”“实施就业优先战略……强化就业优先政策……健全就业公共服务体系……加强困难群体就业兜底帮扶……消除影响平等就业的不合理限制和就业歧视，使人人都有通过勤奋劳动实现自身发展的机会。”并进一步提出具体要求，“健全劳动法律法规，完善劳动关系协商协调机制，完善劳动者权益保障制度，加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障。”报告对就业的“优先战略”和“优先政策”的“双优先”定位，体现了“坚持以人民为中心的发展思想”，决定了就业在建设中国式现代化国家伟大实践中的重要地位和作用，我们必须认真学习领会，按照要求研究目前就业工作中存在的具体问题和困难，切实推动加以解决。其中，灵活就业人员劳动权益保障面临的问题是重要课题之一。进入新世纪以后，互联网经济快速发展，并以更加便利、更加高效、更低成本、更丰富的服务类型得到社会认可，各种新就业形态大量涌现，而且发展迅速，大量没有固定单位和固定劳动关系的灵活就业人员在劳动力总人口中所占比例越来越大。尤其在新冠肺炎疫情发生后，其劳动者直接服务消费需求、入行门槛低、灵活性强等特点彰显出巨大优势，受到就业群众和社会各界的普遍欢迎。有专家估计，我国就业人口达7.5亿，其中灵活就业人数达2亿，这种就业形式在我国会比较长期地存在。预计未来15年内，灵活就业人数将达到城镇就业人数的70%，成为我国当前以及未来劳动力市场不容忽视的就业群体。在脱贫攻坚中，西部一些传统意义上的劳动弱势群体借助灵活就业形态重返劳动力市场，一些偏远地区、贫困地区劳动者通过灵活就业摆脱了贫困。在乡村振兴中，灵活就业依然是这些地区群众积极的就业方式之一。

  但是，灵活就业是相对于有固定单位和固定劳动关系的就业形态，其就业方式突破了现行劳动保障法律、法规、政策的约束，灵活就业人员与用工主体之间没有签订劳动合同，其劳动关系缺失、收入不稳定、以及没有固定工作时间、场所等因素导致现有工伤保险的公共政策所规定的适用范围不能将其包括在内，导致灵活就业人员职业伤害保障不足。由此，引发大量劳动争议案件，各地劳动仲裁和法院判决不一，成为社会高度关注的热点问题。

  一是灵活就业人员规模大与职业伤害保障弱形成突出矛盾。《中国灵活用工发展报告(2021)》显示，2020年中国企业采用灵活用工比例约55.7%，近30%的企业打算稳定或扩大灵活用工规模。就灵活就业人员构成而言，农民工群体和以高校毕业生为代表的青年群体成为其中的主力。有专家调查发现，75%左右的灵活就业者为农民工。根据全国高等学校学生信息咨询与就业指导中心数据，2020届、2021届全国高校毕业生的灵活就业占比分别达到16.9%和16.25%。就职业工种而言，以快递员、网约送餐员、网约车司机、代驾员、淘宝店主、网络主播、网约家政工等为代表的通过互联网平台实现自主就业的网约就业群体成为其主流。2021年四川城镇就业人员达到2489万人，而参加工伤保险的人数只有1472.06万人，没有参加工伤保险的人员主要是灵活就业人员。据四川省总工会对近2000名灵活就业人员调查显示，有58.1%的被访者应企业要求，向商业保险公司购买了意外伤害险，但是其费用基本由劳动者支付。另外，值得注意的是，还有16%的劳动者既没有工伤保险也没有意外伤害保险，他们的工伤风险几乎没有得到保障。经调查统计，2020年四川省部分平台企业发生伤残事故104人、死亡事故15人。多次成为舆情热点的快递小哥、外卖骑手、网约车司机在工作状况中发生交通事故等意外事件，只是其中的典型代表。由此可见，灵活就业人员职业伤害保障不充分问题比较突出，工伤保险成为灵活就业人员现实而基础的保障需求。

  二是灵活就业人员纳入现行工伤制度面临法律方面的障碍。灵活就业劳动者无法购买工伤保险最主要的障碍在于制度层面。现行《工伤保险条例》规定，参保职工必须具有劳动关系，且由雇主缴费。由于灵活就业人员与雇主之间没有建立劳动关系（签订劳动合同），导致用工主体没有法定缴费义务，劳动者本人也没有参加工伤保险的途径。在现实生活中，一些平台公司和灵活就业人员也通过购买商业保险（人身意外伤害保险）的办法，降低企业和劳动者的风险。但是，与工伤保险相比，人身意外伤害商业保险对用工单位来说具有一定的避险作用，而对于遭受工伤事故、受到伤害的劳动者来说，赔付额度过低，不能够满足其康复和生活需要。更主要的是，商业保险的赔付是与事故责任相关联的，而工伤保险赔付贯彻的是无过错原则，赔付额度是不受劳动者本人行为过错影响的。此外，购买商业保险属于公司或者个人的自发行为，而工伤保险具有强制性。所以，人身意外伤害商业保险难以替代工伤保险。

  三是工伤保险统筹层次与灵活就业人员流动性强不相适应。统筹层次的核心要义是保险费资金流的收入、支出、核算、使用和管理的政府层级和行政管辖范围。统筹层次越高，共济和抗风险能力越强，劳动力自由流动的范围就越大。灵活就业很好地适应了我国城镇化加速、人口流动性加剧的发展需要，但目前工伤保险仍然以市级统筹为主，不适应健全统一规范的人力资源市场体系的需要。四川有2600万农民工，省内、省外就业大约各占一半。由于各地工伤保险政策、标准不一，工伤认定、鉴定不一，待遇、经办不一，也是造成农民工群体参保比例不高、脱保现象较多等问题的原因之一。

  虽然灵活就业形态发展迅速，但是，没有保障的灵活就业只不过是打工人的无奈选择，受保障的灵活就业才有望真正成为主流就业形式。只有全面保障灵活就业，才能使数字经济浪潮下的新就业形态为更多人所接受，使灵活就业成为新的社会就业蓄水池。如何进一步完善工伤保险政策，有效扩大灵活就业人员参加工伤保险，加强灵活就业人员职业伤害保障，事实上已经成为经济社会发展和社会保险制度可持续发展进程中亟待解决的重大现实问题。李克强总理在今年两会记者会时强调：针对他们的劳动权益、社会保障等问题，政府要逐步完善政策，也就是说要给这些“骑手”们系上“安全带”，让灵活就业等新就业形态既解燃眉之急，又激发市场活力和社会创造力。

  为此，提出以下建议。

  一是适应灵活就业快速发展趋势，尽快完善相关制度政策。建议明确将灵活就业在内的所有劳动者纳入统一的社会保险制度，尽快修订有关法律法规，为扩大灵活就业人员参加工伤保险奠定法律基础。

  二是支持规范灵活就业发展，创造更多就业机会。建议政府积极支持、相关部门积极规范灵活就业发展，顺应就业形态变化，创造更多灵活就业机会和就业岗位，为经济社会发展，特别是乡村振兴贡献力量。

  三是创新经办机制，为灵活就业人员提供便捷服务。包括：打破四险合一的捆绑式经办方式，为灵活就业人员实行分险办理；打破按月征收社会保险费惯例，采取可供灵活就业人员选择的按月、季、年缴费方式及允许逾期补缴规则；充分利用信息化手段，方便灵活就业者参保、缴费和接续转移，提高经办服务的智能化水平；畅通维权申诉途径，增强政策吸引力，调动参保积极性。

  四是借鉴全国“新就业形态就业人员职业伤害保障试点”方案，积极研究可以覆盖更多灵活就业人员的职业伤害保险项目。目前已经明确，工程建筑行业可以按照“项目总额”参加工伤保险、互联网平台行业可以“按单”参加职业伤害保障试点。建议有关部门积极参照研究，与保险企业合作，在更多行业推出职业伤害保障的险种，特别是涉及灵活就业人员较多的家政、代驾、装修等行业和农民工群体，进一步扩大工伤保险覆盖面。

  五是加强对工伤保险基金的监督，严厉打击欺诈骗保行为。